“汽车之城”底特律在7月18日正式申请破产保护，成为美国历史上规模最大的城市破产案。底特律的财政状况近年来不断恶化，到现在已无法收取足够的税额来履行对市民或债权人的责任，只有通过申请破产来避免局势进一步恶化。近几年，在“四万亿”计划的刺激下，中国各地掀起新一轮的投资热潮，虽然于短时期内看是阻止了经济衰退，但同时也不可避免地形成了庞大的经济泡沫，破产是中国城市发展的隐忧。

“破产是一种进步的、必要的城市发展制度设计。”

虽然“城市破产”可能对大部分中国人来说尚属陌生概念，但在发达国家却并不罕见。就在今年4月1日，加州的斯托克顿市随着美国联邦破产法院的裁定而正式进入破产程序，这座拥有30万人口的城市到2012年已欠下了7亿美元的债务，成为其时美国人口最多的破产城市。据统计，自1937年以来，美国共有超过600个市、县、镇曾申请破产，在次贷危机前的30年中，申请破产的地方政府不到250个，而根据福布斯网站的数据，仅在过去3年中就有300多个市镇申请破产。在欧洲、日本，也都曾发生过城市破产。

国家发改委城市和小城镇改革发展中心研究员冯奎解释说：表面上看，城市的破产与个人、企业的破产并无二致。美国的情况是，当城市的税、费收入偿还不了债务和账单，城市政府与债权人谈判破裂，无法平衡预算缺口，其中一条出路就是根据破产法第九章，向联邦法院申请破产保护。深层次来看，西方国家的城市破产现象，根源于它们独特的城市制度设计，这套制度包括：城市的自治制度、严格的财政预算制度、破产的法律规定。自治制度厘清了城市与州、国家（联邦）的责任、义务边界；严格的财政预算制度使得破产的实际发生有真实、必须的依据；而破产立法则使得破产有法可依。

破产会给城市发展带来消极影响，以底特律为例，密歇根州（底特律所在州）州长里克·斯奈德在一份材料中写道，现在底特律市民致电警方后平均要等待58分钟才能得到响应，而全美的平均等待时间为11分钟；底特律的破案率仅为8.7%，而密歇根全州的破案率为30.5%；在今年第一季度，底特律约有40%的路灯不亮，只有1/3的救护车可提供服务。

但城市宣告破产也并非全然负面，毕竟破产制度设计的目的并不是为了鼓励破产，“而是使得债权人的权益得到保护、其他相关利益者得以止损，并且对城市也是一种保护，比如进入破产程序的有些烂账可以一笔勾销，城市的再生尚有希望”。冯奎说，破产当然会给城市发展带来严重影响，但也有其正面作用。“正是在这个意义上，破产是一种进步的、必要的城市发展制度设计”。

中国城市不存在法律意义上的“破产”，政府化解债务的办法有很多，自身偿还不了可以转嫁。

近几年，在“四万亿”计划的刺激下，中国各地掀起新一轮的投资热潮，虽然于短时期内看是阻止了经济衰退，但同时也不可避免地形成了庞大的经济泡沫。内蒙古的鄂尔多斯应该是体现这种经济形势的最佳样本城市，因为煤炭价格的上涨，这座城市迅速地积累了庞大的财富，它一时间成为了中国最炙手可热的城市，它的经济增速位列全国首位，人均GDP也号称超过了香港同样位列全国第一……然而，由于煤价狂跌，它现在的经济增速已降至全区倒数；政府因大规模投资建设已被曝负债在1000亿元以上，甚至有估计称这一数值高达3000亿；传房价已由最高位时的每平方米近2万元跌至3000元；其全力打造的康巴什新区现在还成为中国被曝频率最高的“鬼城”。

麦肯锡咨询公司驻上海的亚洲地区董事长欧高敦（Gordon Orr）在年初预测称，2013年中国将会有三线城市发生破产：“地方政府在过去使用的融资工具如今已经难以发挥效果，情况还将会变得更加糟糕。如果中国中央政府不实施干预，那么这些三线城市将难以偿付其举债成本，最终难逃破产的命运。”

国务院研究室副主任黄守宏在2013崇礼?中国城市发展（夏季）论坛上表示，如果按照严格的审计制度来审核，比如按底特律的那种算法，其实中国很多地方政府已经破产了，只是现在后面有国家信誉在维持。就在此前两天——8月1日，发改委经济研究所副所长宋立称，中国多数地方政府的投资是稳健的，是城市化所必需的，中国不会出现底特律式破产危机。

国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长李佐军评论称：在中国目前的体制下，政府化解债务的办法有很多，自身偿还不了可以转嫁，如转嫁给企业、老百姓和上级政府等，让上级政府甚至中央政府来救，而中央政府最后无非就是印钞票、发债券，最终还是由全体老百姓来承担。如果地方债继续膨胀下去，会导致当地企业发展环境恶化，失业率上升，财政收支缺口压力增加，导致政府没有钱解决老百姓的福利保障问题，影响地方社会稳定。

扭曲的政绩观与糊凃的发展理念让中国城市败落

关于中国城市会否破产虽然尚无定论，但各方亦知道存在破产的隐忧。“我也认同，中国的城市不会破产，因为中国的城市不是自治的，没有硬性严格的城市预算约束。但中国的城市不会破产，不是说中国的城市发展比西方发达国家好，到了只生不死、长生不老的阶段。事实上，中国的城市无破产之忧，但有破产之由。”冯奎说，“中国的城市制度不同于欧美，所以不存在法律意义的破产，”“但这不意味着中国的城市不存在那些导致城市破产的各种缘由。”

地方政府的收入对土地的依赖也较为严重，即形成所谓的“土地财政”。未来土地资源紧张、征地成本上升、征地社会矛盾容易激化。一方面负债率高，另一方面依靠土地财政“此路不通”，一些城市就可能产生类似于破产的现象——失业率飙升、城市空置、败落。

城市的破产很大程度上像是中国式发展的一个结果。冯奎说，过度依靠土地财政的城市、没有后续产业支撑的资源枯竭型城市，规划上乱铺摊子贪大求洋的一些城市更容易出现财政问题，出现“破产”现象。

“造城”是许多地方热衷的城市发展模式，片面地认为城市完全可以通过规划、建设而成，冯奎认为，这种方式忽略了城市是一个有机体，需要一个发育、成长的渐进过程。这几年，全国不少地方炒过新城概念，高铁新城、沿海新城、大学新城，一哄而上的现象几乎每几年就来一回。有的新城规划面积过大、规划人口数量不切合实际。有的新城图画得很漂亮，但拿不到桌面上推敲，更落不了地。城镇化指的是人口从农村向城镇转移，但一些地方打着城镇化的旗号，实际上就是为了获取土地，只要建设用地指标，不愿吸纳农村劳动力转移。没有就业机会的新城自然不能成为城镇化的有效载体。

鬼城启示录

中国城市破产的五大类型

内蒙古的鄂尔多斯是中国城市由盛而衰的一个典型。汇集了中国城市破产的几大要素：产业结构单一、政府债台高筑、房地产泡沫、新城变空城，黑灯瞎火的康巴什成为中国城市破产的一个信号。

产业结构单一型

中国大部分的资源型城市也是产业结构单一型城市，如不能解决这个问题，破产风险会比较大。由于经济增速放缓及进口煤增加等因素的影响，陕西神木的煤炭产业陷入困境，被曝今年一季度全县99处地方煤矿真正正常生产的只有7处。煤炭经济陷入困境导致神木财政吃紧，以至于人们开始怀疑当地的免费医疗、免费教育政策是否还能持续下去。

国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长李佐军就此评论道：在煤炭行业发展不错的情况下很有钱，就设计了比较高的福利，包括免费医疗、免费教育等，现在遇到大环境的变化，中国经济增速下滑，重化工业行业受到严重冲击，煤炭需求大幅下降，价格下跌，造成很多煤炭企业亏损甚至破产，政府的财政收入大幅度减少，原来按照比较高福利水平设计的保障体系就难以为继，因而引发社会矛盾。除开类似黄石、大同、鞍山、景德镇等资源型城市之外，以汽车为主导产业的长春、十堰，以及以制造业为主导产业的东莞、佛山等城市同样也属于产业结构单一型城市。

造城失败型

“鬼城”、“空城”在当下中国属于热词，它们在全国遍地开花。郑州郑东新区、昆明呈贡区、二连浩特、巴彦淖尔、常州新城区、天津京津新城……在中国，先盖楼后创造需要的做法并非没有成功的先例，例如上海，10年前高楼林立的浦东新商业区最初无法吸引到租户，但后来却成为了中国经济繁荣的象征。但中国一些地方官员似乎容易把“城市化”理解为“造城运动”，他们在短时间内通过大规模的投资来拉动地方经济，但却并未能发展起配套产业，以至于新城在很长时间内都一直是空城、“鬼城”。

国务院研究室副主任黄守宏说，促进中小城市发展还是应该在发展产业上下功夫，因为城市是因人的集中而产生的，是以产业的支撑而兴起的，没有产业支撑的城市自然就会成为空城、“鬼城”。

地产泡沫型

中国房产信息集团在7月发布了以全国286个地级以上市为研究对象的中国城市房地产市场投资前景和风险排行榜，陇南、武威、酒泉、定西、鄂尔多斯等中小城市位列风险榜的前端。

国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长李佐军说：“在经济形势很好、房价上涨的时候，这类城市很风光。但没有永远涨的房价，一旦房价不涨了或者下跌了，这一类完全依赖房地产及其相关行业发展的城市，就会面临很大的问题。”表现之一就是商品房的空置率会比较高，发改委城市和小城镇改革发展中心副主任乔润令称，据他们的调查，一些城市的房地产项目空置率达40%—60%，而有些中西部城市这一数据更是高达70%—80%。2011年的一项调查显示，当时三亚商品住房空置率平均高达85%，在拥有稀缺海景资源的大东海、三亚湾等区域的海景房空置率甚至达95%左右。

财政负债型

关于中国的地方债务，从来没有官方机构给出过确凿的统计数据，也有评论认为，这些数据可能连政府自己都说不清楚。渣打银行估计，到去年年底，中国地方债总额可能已接近20万亿元；国家审计署副审计长董大胜在今年两会上表示，预计中国各级政府的总负债应该在15万亿至18万亿元之间；3月，华泰证券发布报告称，预计到年底，中国地方政府债务规模将达到16.3万亿元，大约会占到GDP的29%。

今年6月，审计署发布36个地方政府本级债务审计结果。审计发现，中国36个地区有9个省会城市本级政府负有偿还责任的债务率超过100%，最高达189%。负债率超过100%即意味着资不抵债。《中国企业报》基于环球老虎财经的推算报道称目标省会城市中债务压力排名最高的9个为：南京、成都、广州、合肥、昆明、长沙、武汉、哈尔滨、西安。

资源枯竭型

国务院分别于2008年、2009年、2012年确定了三批一共69个资源枯竭型城市（县、区），其中包括阜新、白银、个旧、黄石、七台河、抚顺、景德镇、鹤岗、乌海……此类型城市通常都会面临同一个难题：如何转型？它们往往在资源充足的时候，会很兴盛，而一旦资源面临枯竭而又未能成功转型，便会丧失活力、缺少发展后劲，同时会面临环境恶化、失业率抬升、人口急剧下降、经济衰退等问题。